听了焦和的话，刘存立即想起四个月前就已着手组建、直到本月初才昭告天下的天子亲军西园军，想起西园八校尉中的袁绍、曹操和淳于琼，最后，刘存再次痛苦地想起了在他治下高唐县担任县尉的刘备，以及跟在刘备身边的关羽和张飞。
五十天前，刘存非常意外地见到比自己小一岁的刘备，那种无以描述的震惊之感，以及刘备的音容笑貌，一言一行，至今仍然深深铭刻在刘存脑海里，令刘存终身难忘：
当时刘存刚结束第二次平原城的攻防大战，渡河赶回黄河南岸的高唐城北码头，与率领补给船队到来的水军统领鲍老三见面，听取水军的行动汇报，确定下一步行动方案，并打算敦促高唐县衙尽快组织民夫，将水军运来的大型弩床、投石机和特制箭矢送往激战后的平原城。
烈日炎炎的码头一片混乱，被征调来的三千民夫望着从未见过的大海船大呼小叫，惊叹阵阵，却没人敢随水军运输兵登船渡河，刘存见状非常恼火，又找不到主事的本地官吏，只能把亲卫派出去劝说民夫尽快登船。
没多久，一名身穿汉军制式皮甲的年轻军官大汗淋漓地赶来，恭恭敬敬向刘存致礼，用平和清晰的声音报上自己的大名，尊称刘存为“使君大人”，然后一直拱着手，低着头，详细向刘存汇报高唐县的民工数量，没看到刘存圆睁的双眼里全是震惊之色。
直到刘存用微微颤抖的声音询问“可是涿郡刘备刘玄德”时，耳朵确实很大的年轻军官抬起头连声称是，谦逊地询问“使君大人是否需要卑职在高唐全县征召士卒”，看到脸色苍白的刘存茫然摇头，年轻的刘备脸上露出失望之色，但很快就恭敬地致礼告辞，大步走向人群，和他两位高大魁梧的小弟一起，熟练地组织民夫上船过河。
回过魂来的刘存久久说不出话来，他远远望着跟随刘备最后登船的两位大汉，脑子里天人交战，嗡嗡作响，很想立刻冲上船去，和刘备以及他的两个兄弟好好谈一谈，可是灵光隐约的脑子里似乎有个尖锐的声音不断制止他，最后，刘存没有挪动步子，直到水军运输船全部离开渡口驶向北岸，刘存才恍恍惚惚地进入高唐县城。
刘存径直进入陈旧的高唐县衙，向没逃走的县丞细细打听刘备的情况，才知道早在张纯叛乱之前，时任冀州安熹县都尉的刘备一怒之下，将勒索他的上司痛打一顿，然后带上两个结义兄弟南下青州避祸，不久即在济南国君刘康的举荐下，来到危险的高唐县担任县都尉。
此后，刘存一直处于巨大矛盾之中，不知道如何对待刘备？
每当想起雄才大略的刘备体内深藏的勃勃野心，以及关云长的“过五关斩六将”，刘存就觉得自己的脊梁阵阵发寒，所以他始终无法对此做出取舍，更不敢询问任何人的意见，再加上日复一日的连番苦战，还要上上下下兼顾南面战场，刘存只好将此事埋在心底……
焦和看到刘存失神的样子大为惊讶，犹豫良久干脆咳嗽一声，等待刘存回过神来，焦和不紧不慢地笑道：
“大人别难过，既然赵叡决意要走，大人再怎么爱才惜才也无法挽留了，如果大人信得过下官，何不派遣麾下某位将领率领琅琊将士赶来助战，战后自然而然地接过齐郡都尉一职？”
“下官知道，大人治下的城阳各县，领兵都尉只负责训练士卒保境安民，并不干预地方行政，对吧大人？”
刘存笑道：“没错！军人不干预地方行政，同样是历朝历代的规矩，反而是文官总能够兼领兵权。景春兄，谢谢了！如此深情厚谊，刘存记在心上！”
焦和哈哈一笑，客气几句便站起来告辞。刘存将焦和一直送到大门口，两人一路有说有笑，羡煞了进进出出的诸多官吏。
等刘存再次回到公事房，公孙沛和管宁已经坐在他的办公桌前方，刚才刘存与焦和相互试探相互交底时，公孙沛和管宁就在里间静听，此刻两人的意见非常一致：
“焦和主动示好，希望与主公结交，定是从朝中获得了消息，借此机会表明心迹，希望主公尽快健全刺史府衙门，一句话——建衙！”
之所以说是建衙，不敢言开府，原因是建衙与开府绝不一样，大汉朝对开府的规定和限制非常严格，只有三公和大将军才能根据定制获准开府，组建自己的民政和军政班子。
建衙则没有那么严格的限制，各州刺史本来就有设于各州的刺史府，每个郡的郡都尉也有资格建立自己的军政衙门，每个郡也都可以单独建立自己的盐铁衙门。
刘存和他的麾下心腹要做的就是建衙，不过在外人看来，只是换个宽敞地方办公居住，再补足青州刺史座下长期空缺的官吏，将刺史府衙门弄得气派威严一些。
实际上，刘存和他的心腹谋士们是建立一个健全的军政班子，借大乱之际一举将整个青州的行政权力和军权收回来，逐步推行各项新政，最终把青州刺史府建设成为统辖青州军政大权的强力机构，这个机构还有个世人耳熟能详的名字——幕府。
早在五个月前，大汉宗亲、九卿之一的太常卿刘焉有感于天下叛乱四起，向朝廷提请恢复汉成帝时期的州牧制度，任命宗室或者重臣为州牧，理由非常充分，而且针对时弊：“刺史太守货赂为官，割剥百姓以致离叛，可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”
刘焉的提议，被朝中文武大臣认为是在朝廷和地方郡县之间，再增设一层权力机构，皇帝任命的州牧权力凌驾于地方太守之上，便于总揽各州军政大权，威慑不臣，防微杜渐，以到达安定百姓天下太平的统治目的。
皇帝刘宏与朝廷文武百官经过数月讨论，再看到如今大汉天下暴乱四起，特别是前泰山太守张举和中山太守张纯的大规模叛乱，严重动摇了大汉王朝的政权，所以，皇帝和文武百官逐渐认可了刘焉的意见，并已开始制定相关制度，不久将会正式向天下颁布执行州牧制度。
刘存和他的心腹们早已得到消息，一直以来都在为此日夜努力，就连刘存的大舅哥糜竺，为了刘存顺利上位，如今还在频频往来于琅琊与洛阳之间。
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